国务院发展研究中心产业经济研究部石耀东

面对经济全球化和加入WTO的新形势，中国汽车产业原有的发展战略、管理模式和政府政策都急需进行全方位的调整。在此过程中，政府政策的取向在很大程度上将决定未来一个时期中国汽车产业的发展方向与格局。

一、当前我国汽车产业政府管理体制和政策存在的主要问题

目前我国汽车产业的政府管理体制是一种政府主导型的管理模式，即在政府与企业和市场的关系上，更多情况下是政府意志占据主导地位（在局部领域政府意志甚至代表市场机制）。在此管理体制下，中央政府以1994年《汽车工业产业政策》为主体框架和目标，形成了涉及投资、消费、产品与企业生产许可、国产化、鼓励与限制发展的产品和项目、贸易与服务等诸多领域的汽车产业政策。上述管理体制和政策在特定阶段发挥了一定的积极作用，但在新形势下，其局限性也日渐突出。

（一）严格的贸易保护政策和投资限制措施已明显不适应WTO国际通行规则的要求，面临挑战。

在货物贸易领域，我国政府沿用多年的汽车产品高关税和非关税保护措施已经难以为继。首先，按WTO的多边协议中有关汽车产品进口关税的减让幅度和时间表，在2006年7月1日将整车进口关税和零部件平均进口关税分别减让到25%和10%。其次是按照普遍取消数量限制原则取消进口数量限制，在加入WTO后的限定时间内可有限度地保留配额和进口许可证等限制性措施，但必须符合"非歧视"原则和"透明度"原则。在利用外资领域，我国现行汽车产业政策中有关国产化比例、进口与出口挂钩、禁止进口部件总成装车等有关规定明显与WTO"与贸易有关的投资措施协议"（TRIMS）的有关要求不符。在汽车服务与贸易领域，我国对外商从事与汽车产业相关的销售、维修、进出口服务、客货运输等作出严格限定，上述��些措施都与WTO的有关条款不符。

（二）严格的行政性进入限制弱化了市场竞争机制的基本功能，必须调整。

汽车产业是一个典型的竞争性产业，竞争性的市场机制是汽车产业发展的*基本和*重要的功能性要素。政府政策的基点应建立在培育与维护一个健康、公平、有序的市场竞争机制基础上。在市场进入与退出上的企业自主性，是形成市场竞争机制的一个重要基础。然而多年以来，我国政府在两个层面上对汽车产业实施了严格的行政性进入限制：一是严格的投资审批制度，即对于轿车、轻型车整车及发动机投资项目，不分限上限下一律由国家审批立项。这一政策的初衷是通过行政审批来限制社会资本盲目进入汽车整车和发动机生产领域，加剧汽车产业"散、乱、差"局面。然而，它却严重地弱化了市场竞争机制的形成，在汽车产品细分市场上，由于行政性壁垒的存在而呈现出明显的竞争不足的问题(2)。失去了源自新进入者的竞争压力，原有企业就失去了提高效率的动力；二是严格的目录管理制度，即只有政府有关部门认可的特定企业和特定产品，才能开工生产和销售，同时，生产企业开发新产品也受到严格限制。这种行政性限制大大地削弱了市场经济条件下企业在"谁生产、生产什么和如何生产"上的自主权，进而削弱了竞争机制的形成(3)。

（三）不合理的消费政策已成为汽车消费市场扩大的重要障碍，必须尽快改革。

目前中国的汽车消费政策存在以下问题：一是名目繁多的价外税费使得消费者不得不承受高昂的不合理税费，过高的税费已经严重影响了汽车消费市场的扩大；二是消费政策不统一，地方保护主义严重。各地收费的名目和水平不统一，有的地方政府为了保护本地企业，或明或暗地在汽车消费和流通领域为外地产品制造障碍；三是消费政策没有充分体现政府产业政策意图，如政府已经明确鼓励轿车进入家庭，但对于家庭购买和使用经济型轿车的消费鼓励政策却长时间未出台（我们高兴地看到，*近激励性汽车消费政策开始启动）；四是市场销售体制不适应形势需要。传统的机电公司销售方式所带来的市场价格混乱、产品销售链条过长费用增加、售后服务无保证、生产企业的市场营销策略无法实施等弊端日益明显，汽车连锁专卖店制度和销售融资等国外成熟的营销模式还没有得到足够的政策支持，汽车产品销售市场上各种假冒伪劣产品屡禁不止。

（四）政策的统一与协同问题始终没有得到根本解决。

一是多年来中央政府与地方政府在汽车产业政策上的矛盾与冲突一直没有得到根本解决。地方保护主义成为阻碍国家汽车产业发展的*大障碍之一。在高税收、高产值、高利润的利益驱动下，地方政府实施了区域封闭的"地方汽车产业政策"，在对本地汽车企业实行各种倾斜政策的同时，对其它地方的汽车产品实行了歧视性政策。二是我们还没有找到汽车产业政策与其它经济政策和体制之间的*佳结合点。这样的经济政策和体制主要有投融资政策、税费政策、金融政策、城市规划、国有资产管理体制、企业制度和外贸体制等等。例如私人购车后，一般讲会持续地每年增加相当于车价1/10到1/5的各种消费，由于购销环节的高收费，大大抑制了居民购车欲望，使汽车消费拉动经济增长和就业的作用得不到释放。另一个典型案件是，90年代初期我国政府为吸引外资，曾允许外资企业免税进口轿车，一时间各种名目和形式的外资企业如雨后春笋般滋生，随之而来的是大量的免税进口轿车蜂拥而入，对国内轿车市场产生了不小的冲击（很多外资企业实际上是"挂牌公司"和"皮包公司"，利用同一笔外汇可以反复注册，以多进口轿车）。

二、WTO背景下汽车产业政府管理体制和政策的改革目标和重点

在WTO和经济全球化大背景下，我国汽车产业政府管理体制和政策改革的目标应该是：适应全球化趋势和WTO通行规则的要求，在充分尊重市场竞争机制基础性作用的前提下，通过政府管理职能及其实现方式的转换，重新定位政府、市场与企业在市场化过程中的角色；打破目前不合理的条块分割格局，在**统一大市场的实现过程中，实施系统的、前瞻性的产业政策，以提高汽车产业国际竞争力为出发点和落脚点，参与国际分工与重组，以实现净出口为目标，在开放中寻求和实现大国比较竞争优势。在此过程中，政府的职能转换与战略调整是至关重要的。在管理职能及其实现方式上，政府应由过去惯用的以行政性审批为主要手段的行业职能管理，向市场经济条件下政府一般职能（如解决市场失效，保护产权和维护良好的竞争秩序等）和体制转型过程中政府特殊职能（如推进国有经济战略性改组、培育市场、有选择地减持国有股等）过渡。在发展战略上应由以往政府主导型的发展战略向民间主导型发展战略转换。在生产什么、为谁生产和如何生产问题上，由企业进行自主决策。政府的作用范围主要应对市场竞争机制的引导、补充和完善上，而不应削弱甚至替代市场竞争机制。

在今后一个时期，政府管理体制和政策的改革重点应放在两调整上，即战略性调整和适应性调整。所谓战略性调整就是从经济全球化和汽车产业发展的基本趋势和规律出发而主动实施的调整措施；适应性调整则是为适应WTO国际通行规则的要求而进行的体制和政策性调整。

（一）战略性调整

1．放松行政性进入限制，取消项目审批制，加快推行型式认证制度。结合政府职能转换，在财政资金不再投资汽车产业的情况下，政府应取消投资项目的行政审批制，加快向项目备案制过渡，为各种所有制形式的投资主体提供一个公平与便捷的市场准入机会。在生产企业和产品许可制度上，应**取消目录管理制，积极创造条件，尽快由目前的公告制向型式认证制度过渡。以汽车产品的**、环保、节能等法规认证作为产品市场准入的客观标准。

2．创造与维护一个统一、公平、竞争的市场环境和竞争秩序。当前*重要的任务是打破地区封锁和行业垄断，促进**统一市场的形成，为所有企业提供一个公开与公平的竞争平台。特别是通过逐渐完善的资本市场来整合与优化产业组织结构。其次政府还须加大保护知识产权的力度，严厉打击各种假冒整车、零部件和品牌的不法行为，建立和维护良好的市场竞争秩序。

3．以企业为主体，推动产业重组，优化产业组织结构。在整车市场上，针对不同车型的市场结构，采取横向合并式重组与纵向分拆式重组相结合的战略。对于轻型载货车、轻型客车等应通过合并式重组促使市场结构向寡头型过渡；对于轿车等高成长性和高集中度的市场结构，应推动纵向分拆，打破目前"大而全"的格局。在零部件市场上，应改变目前受企业集团和地域限制的状态，使有条件的企业加快兼并重组、壮大实力而转变为**性供货商，同时积极参与跨国重组，借助跨国公司的全球采购和销售网络成为全球性的供货商。在重组政策的选择上，可以从放松进入限制、引入境外企业、运用资本手段和结合企业改制等方面入手，推动汽车企业重组。必须指出的是，在产业重组过程中，政府应充分尊重企业的自主决策，避免"拉郎配式"的行政性重组。

4．调整财税政策特别是消费政策。在产品和项目选择上要向经济型轿车和具有比较竞争优势的微型车、农用车等倾斜，鼓励这些产品的生产与消费。可采取加速折旧、R&D资助及实施出口退税等优惠政策。加快调整汽车消费政策，改革税费结构，将部分税费征收由购销环节向使用过程转移；取消不合理税费和价格歧视，保证税费的统一透明；适时推进费改税（燃油税）改革；对普及型产品（如经济型轿车和农用车）实行低消费税，**豪华车实行高消费税；在城市轿车行驶中，取消车型歧视；将地方政府公务用车纳入**统一采购体系。

5．大力发展汽车贸易与服务业。尽管改变目前汽车生产与销售脱节的现状，允许企业销售融资；规范与发展二手车市场；发展汽车租赁市场，并以此来带动新车销售；统一汽车售后服务的基本标准；实施缺陷产品的召回制度。

此外，政府还应加快投融资体制、财税体制、国有资产管理体制和企业制度改革，规范政府采购制度，调整城市规划思路，加快城市基础设施建设，并有计划地实施产业调整援助政策，帮助产业界加快结构转型过程。

（二）适应性调整

1．调整贸易管制政策。在货物贸易领域，政府要根据WTO的协议中有关汽车及零部件的关税减让表和配额安排调整关税及非关税措施。过渡期内可保留配额和许可证限制措施，但要应符合透明度原则和非歧视原则。在汽车服务与贸易领域，政府应为外资进入汽车销售和融资领域提供市场准入机会，取消对外国供应商数量、服务贸易总额和资产总额限制以及进出口挂钩等方面的限制。

2．清理、调整与完善有关法律法规，增加透明度。需要清理和调整的法律法规主要是《外资企业法》、《外商合资经营企业法》、《外商合作经营企业法》、《汽车工业产业政策》、《外商投资产业指导目录》等。需要补充完善的法律法规主要涉及汽车**、环保、节能和质量技术标准等内容。调整与补充后的法律法规应充分体现公开透明的原则，为汽车产业的健康发展提供一个稳定的法律环境，并以此防止滥用行政性干预手段。

3．调整投资政策。一是要解决"欠国民待遇"问题，即按照与贸易有关的投资措施协议要求（TRIMS条款），调整对外资的股权比例、当地成份和外汇平衡等政策要求，二是要解决"超国民待遇"问题，取消给予外资的各种优惠政策（如税收优惠），为内资企业创造一个公平的竞争环境。

中国汽车报